VII    O SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO

ÓRGÃO SUPREMO DE UMA ORDEM DE TRIBUNAIS ESPECIAIS INTEGRADA NO PODER JUDICIAL

 

7.1. A Constituição da República Portuguesa de 1976, o poder judicial e o Supremo Tribunal Administrativo.
Fundado na dignidade da pessoa humana, o Estado democrático e social que surge com a Constituição de 1976 vê a sua acção legitimar-se globalmente na realização do direito (artigos1.º e 2.º). A acção administrativa não só deve obediência à Constituição e à lei como ainda aos princípios gerais de direito e, entre eles, aos princípios da imparcialidade e da justiça (artigo267.º, n.º2).

 

A articulação da defesa intransigente dos valores fundamentais do homem com a satisfação da soberania popular torna-se a tarefa por excelência do Estado, no quadro da separação e interdependência de poderes. E a necessidade de criar o ponto de equilíbrio entre a individualidade e a intersubjectividade que traduz a realização do direito pelo Estado e, logo, pela Administração, obriga a redescobrir meios de concretização da justiça administrativa, menosprezados na vigência da Constituição de 1933, e uma adequada organização dessa justiça, a fim de ultrapassar o Estado de Legalidade e impor um Estado de Direito de Justiça174.

 

É assim que os tribunais administrativos são, logo na versão originária da Constituição, consagrados como órgãos de soberania, integrados no poder judicial (artigo212.º, n.º3)175, participando, assim, do princípio da independência (artigo206.º), convocado pelo Estado de Direito de Justiça. No âmbito de uma responsabilidade autonomamente assumida perante a sociedade, são chamados a desempenhar a missão de administrar a justiça –«Os tribunais são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo» (artigo205.º)–, assegurando a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, reprimindo a violação da legalidade democrática e dirimindo os conflitos de interesses públicos e privados (artigo206.º).

 

Nesta sua versão originária, a Constituição distinguia, na organização dos tribunais, além da hierarquia dos tribunais judiciais e dos tribunais militares, um Tribunal de Contas, autorizando a existência de uma estrutura separada de tribunais administrativos e fiscais.

 

A situação descrita mantém-se depois da revisão constitucional de 1982, que se limita a acrescentar à organização dos tribunais o Tribunal Constitucional e a autorizar a existência de tribunais marítimos e arbitrais (artigo212.º, n.os1e2).

 

A natureza facultativa dos tribunais administrativos na estrutura do poder judicial, constante da versão originária da Constituição e da que resultou da primeira revisão constitucional, funda-se numa corrente de opinião, presente à época, que defendia a integração dos tribunais administrativos, enquanto tribunais especializados, na ordem dos tribunais judiciais176.

 

Só com a revisão de 1989 a Constituição reconhece, com natureza necessária, ao lado do Tribunal Constitucional, da ordem jurídica dos tribunais judiciais, do Tribunal de Contas e dos tribunais militares, a ordem hierárquica dos tribunais administrativos e fiscais (artigo 211.º, n.º1b)), consagrando para eles um estatuto próprio e uma competência especializada – julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídico-administrativas e fiscais (artigo 214.º).

 

O órgão superior desta estrutura hierárquica é o Supremo Tribunal Administrativo, que passa a ter assento constitucional (artigo 214.º, n.º1), paralelamente ao que acontece com o Supremo Tribunal de Justiça (artigo 212.º, n.º1). E, a exemplo do que a Constituição prevê para o Supremo Tribunal de Justiça, também o Supremo Tribunal Administrativo funciona como instância superior de julgamento das questões pertencentes à respectiva hierarquia de tribunais, salvo no que respeita às questões de constitucionalidade ou de ilegalidade por violação de leis de valor reforçado, uma vez que, nestas áreas, a última instância reside no Tribunal Constitucional (artigos 212.º, n.º 1 e 214.º, n.º 1).

 

Também paralelamente ao que sucede com o Supremo Tribunal de Justiça, ficou constitucionalmente garantido, após a revisão de 1989, o modo de designação do Presidente do Supremo Tribunal Administrativo (artigo 214.º, n.º2).

 

Chega, assim, definitivamente ao fim a possibilidade de governamentalização do Supremo Tribunal Administrativo. A independência dos tribunais administrativos e o autogoverno da magistratura ficam consolidados constitucionalmente.

 

7.2. A sedimentação legal do modelo de organização judiciária dos tribunais administrativos. A progressiva sedimentação legal, no quadro judicial, da categoria dos tribunais administrativos começa alguns anos antes.

 

Na verdade, dois meses depois do 25 de Abril de 1974, o Decreto-Lei n.º250/74, de 12 de Junho, deu um primeiro passo, embora tímido: oSupremo Tribunal Administrativo e as auditorias administrativas foram transferidas da dependência orgânica da Presidência do Conselho de Ministros para o Ministério da Justiça, o que significou a colocação dos juízes destes tribunais a par dos restantes juízes177.

 

Mais tarde, já depois da entrada em vigor da Constituição e da inserção dos tribunais administrativos, verdadeiros órgãos de soberania, no âmbito do poder judicial, proporcionada por essa entrada em vigor, o Decreto-Lei n.º 256-A/77, de 17 de Junho, aprovou um regime de execução das sentenças dos tribunais administrativos completamente novo, coincidente com a proposta avançada dez anos antes por Diogo Freitas do Amaral178. Um decisivo passo no sentido da independência dos tribunais administrativos e particularmente do Supremo Tribunal Administrativo foi então dado. As sentenças destes tribunais passam a impor-se à Administração e, mesmo, ao Governo, porquanto o processo de execução é integralmente jurisdicionalizado.

 

«Só constituem causa legítima de inexecução a impossibilidade e o grave prejuízo para o interesse público no cumprimento da sentença», preceitua o artigo6.º, n.º2 do Decreto-Lei n.º256-A/77. Mas o particular pode não concordar com a sua invocação pela Administração, devendo então dirigir-se a tribunal, pedindo-lhe que aprecie se esta se verifica ou não, no caso concreto (artigo7.º). É o tribunal que, em última análise, qualifica a situação, o qual pode ainda especificar «os actos e operações em que a execução deverá consistir e o prazo em que deverão ter lugar» (artigo9.º). E o mesmo diploma, seguindo a proposta feita em 1967 por Diogo Freitas do Amaral, dispõe que no orçamento das pessoas colectivas de direito público deve ser «inscrita obrigatoriamente dotação destinada ao pagamento de encargos resultantes de sentenças de quaisquer tribunais» (artigo12.º, n.º1). Essa dotação fica à ordem do Conselho Superior da Magistratura «que emitirá a favor dos respectivos credores as ordens de pagamento que lhe forem requisitadas pelos tribunais» (artigo12.º, n.º2).

 

A partir daqui, uma eventual não execução das sentenças daqueles tribunais – como aliás também dos tribunais comuns – por parte da Administração deixa de ser uma questão jurídica, volvendo-se em política.

 

Mas a independência dos tribunais administrativos ainda não está concluída. Esta só será atingida com o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pelo Decreto-Lei n.º129/84, de 27 de Abril179, completado no ano seguinte com a Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, aprovada pelo Decreto-Lei n.º267/85, de 16 de Julho180 e, mais tarde, com o Código de Processo Tributário, aprovado pelo Decreto-Lei n.°154/91, de 23 de Abril.

 

É esta organização da justiça administrativa que a revisão constitucional de 1989 vem consolidar e garantir.

 

Quanto à restruturação interna do Supremo Tribunal Administrativo, iniciara-se, porém, uns anos antes. Em primeiro lugar, com o Decreto-Lei n.º125/75, de 12 de Março, que prevê o recurso das decisões do Tribunal Administrativo de Macau para o Supremo Tribunal Administrativo (artigo4.º, n.º1, al.a)). Em segundo lugar, com o Decreto-Lei n.º227/77, de 31 de Maio, que, com o objectivo de conferir maior eficiência ao seu funcionamento, adopta medidas destinadas a imprimir celeridade no julgamento dos processos a ele afectos181 – permite, por exemplo, que o Tribunal Pleno funcione faltando um juiz da secção em que tiver sido proferido o acórdão recorrido (artigo3.º); além disso, autoriza o tribunal a apreciar livremente, para efeitos probatórios, a conduta da autoridade recorrida que, sem justificação, não envia os documentos requisitados no prazo previsto (artigo4.º, n.º2). Em terceiro lugar, com a Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais – Lei n.º82/77, de 6 de Dezembro –, que extingue a Secção do Contencioso do Trabalho e Previdência Social do Supremo Tribunal Administrativo.

 

Com efeito, tendo por objectivo adequar a orgânica dos tribunais judiciais ao novo enquadramento estadual, a Lei n.º 82/77 reformulou também os tribunais do trabalho, enquanto tribunais de competência especializada (artigo56.º, n.º1, al.f)) e definiu as suas competências (artigos66.ºe67.º), integrando-os na ordem judiciária (artigo85.º). Extingue, por isso, a terceira secção do Supremo Tribunal Administrativo (artigo83.º, n.º2, al.a)) e cria nos Tribunais da Relação a secção de jurisdição social (artigo37.º) e, no Supremo Tribunal de Justiça, a secção de jurisdição social (artigos22.º e 28.º al.c)).

 

Mais tarde, o Decreto-Lei n.º269/78, de 1 de Setembro, que regulamentou a Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais, determinou a composição do Supremo Tribunal de Justiça, tendo já presente a secção de jurisdição social (artigo3.º, n.º2 e Mapa IV), e fez transitar os processos pendentes no pleno do Supremo Tribunal Administrativo, originários da extinta terceira secção, para a recém-criada secção do Supremo Tribunal de Justiça, e os processos pendentes naquela extinta terceira secção para a secção de jurisdição social do Tribunal da Relação a cuja área pertencer o tribunal recorrido (artigo51.º).

 

O Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, quando é elaborado e, posteriormente, aprovado, encontra o Supremo Tribunal Administrativo já sem a terceira secção, a Secção do Trabalho e Previdência Social.

 

Por outro lado, à data da entrada em vigor do Estatuto, a primeira secção do Supremo Tribunal Administrativo atravessava uma situação difícil.

 

Estatísticas da época mostram que, em 1973, a média de resposta a recursos interpostos para a primeira secção do Supremo Tribunal Administrativo era de dezoito meses (só quatro processos tiveram resposta em dois anos). Quanto ao recurso para o Tribunal Pleno, levava cerca de um ano a decidir182. Por outro lado, cada um dos cinco juízes da primeira secção tinha de decidir, em média, por ano, cinquenta processos, uma vez que, até 1974, entravam anualmente na secção cerca de duzentos e cinquenta processos183.

 

A partir de 1974, a maior consciência dos direitos por parte dos particulares e a sua posterior maior amplitude no quadro da Constituição de 1976, aliadas ao alargamento das tarefas da Administração, provocaram uma subida em flecha dos processos administrativos em tribunal. Em 1974 entraram na primeira secção duzentos e noventa e quatro processos e, no Tribunal Pleno, quarenta e quatro processos. No ano seguinte, esse número quase duplicou e dez anos mais tarde, em 1984, entraram naquela secção mil novecentos e oitenta e três processos e, no Tribunal Pleno, cento e quarenta e nove, num total de dois mil cento e trinta e dois processos. Em 31de Dezembro de 1984, encontravam-se pendentes três mil e cinquenta e três processos. Entretanto, nestes dez anos, o número dos juízes da secção havia aumentado para vinte.

 

O Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais procura resolver o problema transferindo competências da primeira secção para a segunda secção, no âmbito das isenções fiscais, e para os três Tribunais Administrativos de Círculo, criados em substituição das duas Auditorias Administrativas, no âmbito dos recursos de actos dos Directores-Gerais ou outras autoridades administrativas praticados por delegação dos membros do Governo. Ao mesmo tempo, transfere competências do Tribunal Pleno para o Plenário das secções, que corresponde a uma nova instância dentro do Supremo Tribunal Administrativo184.

 

Por outro lado, o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais cria um Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais (artigo98.º), paralelo ao Conselho Superior da Magistratura e ao Conselho Superior do Ministério Público, estabelece um estatuto próprio para os juízes dos tribunais administrativos e fiscais (artigos77.º e ss.) e fixa o modo de designação do presidente do Supremo Tribunal Administrativo (artigo16.º)185. Está concluída a jurisdicionalização e independência dos tribunais administrativos e fiscais186.

 

Os juízes dos tribunais administrativos e fiscais formam um corpo único e regem-se pelo disposto na Constituição da República Portuguesa sobre a independência, a inamovibilidade, a irresponsabilidade dos seus julgamentos e as incompatibilidades, pelo Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e, com as necessárias adaptações, pelo Estatuto dos Magistrados Judiciais (artigo77.º).

 

O presidente, os vice-presidentes e os juízes do Supremo Tribunal Administrativo têm honras, precedências, categorias, direitos, vencimentos e abonos que competem aos seus homólogos do Supremo Tribunal de Justiça (artigo78.º, n.º1).

 

O presidente do Supremo Tribunal Administrativo é eleito pelos e de entre os juízes que compõem o tribunal, por escrutínio secreto, e o cargo é exercido por três anos, sendo permitida a reeleição (artigos16.º e 17.º). Está configurado como um verdadeiro órgão, em virtude das inúmeras competências que lhe estão definidas, inclusivamente no âmbito do exercício da função jurisdicional (artigos18.º e 19.º).

 

Podem ser candidatos ao concurso para juiz do Supremo Tribunal Administrativo os juízes do Tribunal Tributário de segunda instância com cinco anos de exercício dessas funções e presidentes dos Tribunais Administrativos de Círculo com dez anos de serviço nos tribunais administrativos e fiscais e classificação superior a Bom, os juízes da Relação, Procuradores-Gerais-Adjuntos com certo tempo de serviço na magistratura, juristas de reconhecido mérito no domínio do contencioso administrativo ou tributário com certo número de anos de actividade profissional (artigo94.º, n.º1, alterado pelo artigo4.º da Lei n.º4/86, de 21 de Março).

 

Exerce funções de Ministério Público junto do Supremo Tribunal Administrativo o Procurador-Geral da República, que pode fazer-se substituir por Procuradores-Gerais-Adjuntos (artigo70.º, n.º1, a)). Representam a Fazenda Pública neste tribunal o Director-Geral das Contribuições e Impostos e o Director-Geral das Alfândegas (artigo73.º, a)).

 

Quanto à organização interna, o Supremo Tribunal Administrativo compreende duas secções (artigo14.º): a Secção do Contencioso Administrativo (primeira secção), funcionando por subsecções inominadas, e a Secção do Contencioso Tributário (segunda secção), que funciona por duas subsecções, uma do contencioso tributário geral e outra do contencioso aduaneiro, consideradas instaladas em 15 de Setembro de 1992, por força da Portaria n.º726/92, de 18 de Julho. É a primeira vez que a lei prevê o funcionamento do Supremo Tribunal Administrativo em subsecções (artigos20.º, n.º1, 26.º, n.º1, 32.º e 33.º). Por sua vez, prevê, também pela primeira vez, que as secções do Supremo Tribunal Administrativo possam funcionar em pleno (artigos20.º, 24.º e 30.º), que pode decidir, inclusivamente, em primeiro grau de jurisdição187.

 

Além disso, a lei continua a prever o funcionamento do tribunal em Plenário (artigos20.° e 22.º). A oposição de julgados em cada secção é decidida pelo Pleno da Secção e, sendo de secções diferentes, é decidida pelo Plenário do Supremo Tribunal Administrativo.

 

O Supremo Tribunal Administrativo passa a revestir-se de uma maior complexidade organizativa e competencial.

 

Quanto à competência da Secção do Contencioso Administrativo, funcionando em subsecções, é alargada a possibilidade de recurso aos actos praticados por órgãos não administrativos –actos em matéria administrativa do Presidente da República, da Assembleia da República, das Assembleias Regionais dos Açores e da Madeira, da Assembleia Legislativa do Território de Macau, dos presidentes do Tribunal Constitucional, Tribunal de Contas, do Provedor de Justiça… (artigo26.º, n.º1, al.b), c), e d))–, bem como é admitida a impugnação dos regulamentos administrativos directamente exequíveis (artigo26.º, n.º1, al.i)) e o conhecimento dos pedidos de produção antecipada de prova em processos pendentes. Por outro lado, em razão da grande amplitude conceitual dos contratos administrativos (artigo 9.º), da criação de meios contenciosos atípicos – intimação para um comportamento, intimação para a consulta de processo ou passagem de certidões, reguladas na Lei de Processo (Decreto-Lei n.º267/85, de 16 de Julho)–, da criação de uma nova modalidade de acção administrativa, consagrada na revisão constitucional de 1982 – acções para o reconhecimento de direitos e interesses legítimos – e, bem assim, da concentração nos tribunais administrativos da competência para conhecer todas as acções sobre responsabilidade extracontratual da Administração por actos de gestão pública, a secção vê ampliada largamente a sua competência em via de recurso.

 

Quanto à Secção do Contencioso Tributário, em contencioso tributário geral, compete-lhe, pela primeira vez, conhecer dos recursos de actos administrativos do Governo e dos Governos Regionais e respectivos membros, bem como dos órgãos colegiais de que estes façam parte, respeitantes a benefícios fiscais188, 189, bem como dos pedidos de declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral, de normas regulamentares tributárias, em casos especialmente delimitados (artigo32.º, n.º1, al.c), d) e e)). Também pela primeira vez, compete-lhe conhecer dos pedidos de produção antecipada de prova formulados em processos pendentes, dos conflitos de competência entre tribunais tributários de primeira instância e o Tribunal Tributário de segunda instância e dos pedidos relativos à execução de julgados (artigo32.º, n.º1, al. f), g) e h)).

 

A Secção do Contencioso Tributário, funcionando em contencioso aduaneiro, conhece, também pela primeira vez, do recurso dos actos do Governo, e respectivos membros e dos Governos Regionais respeitantes a questões de benefícios fiscais aduaneiros190, dos pedidos de declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral, de normas regulamentares aduaneiras, em casos expressamente previstos (artigo33.º, n.º1, al. c), d) e e)). Compete-lhe também conhecer, pela primeira vez, dos pedidos de produção antecipada de prova formulados em processos pendentes, dos conflitos de competência entre tribunais fiscais aduaneiros e o Tribunal Tributário de segunda instância, decidindo em matéria de contencioso aduaneiro (artigo33.º, n.º1, al. h) e f)).

 

Os plenos das Secções, para além de conhecerem dos acórdãos proferidos pela respectiva secção, que não sejam da competência do Plenário (artigos24.º, a) e 30.º, a)), conhecem dos recursos de acórdãos da respectiva secção que, «relativamente ao mesmo fundamento de direito e na ausência de alteração substancial da regulamentação jurídica, perfilhem solução oposta à de acórdão da mesma secção» (artigos24.º, b) e 30.º, b)).

 

Funcionando em Plenário, compete ao Supremo Tribunal Administrativo julgar os recursos de acórdãos das secções que, em relação ao mesmo fundamento de direito, e sem que tenha havido modificação substancial da regulamentação jurídica, perfilhem solução oposta à de acórdão de diferente secção ou do plenário (artigo22.º, a)). Compete-lhe também julgar os conflitos de jurisdição entre tribunais administrativos e tribunais fiscais, entre tribunais fiscais e autoridades administrativas ou entre tribunais administrativos e autoridades fiscais ou aduaneiras (artigo22.º, c)).

 

Com o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, que consagrou um modelo de organização judiciária no domínio administrativo e fiscal, Portugal retoma a tradição judicialista.

 

Retoma-a, porém, depois de assimilar as alterações de um século e meio de experiência administrativa no âmbito do Estado, que consolidaram um especial tipo de controlo jurisdicional da Administração, em função da particular natureza do poder desta. Retoma-a, assim, através de tribunais especiais com um modelo de organização judiciária paralelo ao dos tribunais comuns, integrado também no poder judicial. Retoma-a, finalmente, como garantia imprescindível de um Estado assente no princípio da separação de poderes.

 

Dezasseis anos depois de ter aparecido na Assembleia da República um primeiro projecto de diploma propondo a criação de um tribunal que fosse uma instância intermédia entre os Tribunais Administrativos de Círculo –à época Auditorias Administrativas– e o Supremo Tribunal Administrativo, e doze anos depois da publicação do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, é publicado o Decreto-Lei n.º229/96, de 29 de Novembro, que criou o Tribunal Central Administrativo, com sede em Lisboa e jurisdição em todo o território nacional, e alterou o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.

 

O Tribunal Central Administrativo tem duas secções, uma de Contencioso Administrativo (primeira secção) e outra de Contencioso Tributário (segunda secção), tendo esta última resultado da extinção do Tribunal Tributário de segunda instância (artigos36.º, n.º2 e 109.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, alterados pelo Decreto‑Lei n.º229/96).

 

Com a criação do Tribunal Central Administrativo são para ele transferidas competências antes detidas pelo Supremo Tribunal Administrativo, nomeadamente, o julgamento dos recursos de decisões dos Tribunais Administrativos de Círculo em matéria relativa ao funcionalismo público ou que tenham sido proferidas em meios processuais acessórios, o julgamento dos recursos de actos administrativos ou em matéria administrativa praticados pelo Governo ou seus membros, Ministros da República, Provedor de Justiça… em matéria de funcionalismo público e o julgamento dos pedidos de declaração de ilegalidade de normas regulamentares (artigo40.º, al. a), b) e c) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, alterado pelo Decreto-Lei n.º229/96).

 

Por outro lado, o Decreto-Lei n.º229/96 admite o recurso «per saltum» para o Supremo Tribunal Administrativo das decisões dos tribunais administrativos e fiscais consideradas qualitativamente mais importantes, e o recurso das decisões do Tribunal Central Administrativo, proferidas em primeiro grau de jurisdição, além de reforçar a competência deste Supremo Tribunal no campo da uniformização da jurisprudência – reconhece-se a possibilidade de recurso das decisões dos plenos da secção.

 

A Secção do Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo, para além das competências do Tribunal Tributário de segunda instância, recebe as competências da segunda Secção do Supremo Tribunal Administrativo, nomeadamente no que se refere a recursos de actos administrativos de membros do Governo respeitantes a questões fiscais aduaneiras e a pedidos de declaração de ilegalidade de normas fiscais aduaneiras.

 

O objectivo das alterações introduzidas no Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais parece evidente: descongestionamento das tarefas do Supremo Tribunal Administrativo, tendencial especialização do Tribunal Central Administrativo em matéria de funcionalismo público e, através do funcionamento agregado da jurisdição administrativa, tributária e fiscal aduaneira de primeira instância (alteração do n.º3 do artigo2.º), contribuição para a diminuição das despesas da justiça administrativa, sem pôr em causa as garantias dos particulares.

 

Registe-se, finalmente, continuar o Tribunal dos Conflitos, órgão que, em termos amplos – «A lei determina os casos e as formas em que os tribunais… se podem constituir… em tribunais de conflitos» –, adquiriu assento constitucional191, a ser, com a mesma composição e competência, o fecho organizatório do sistema de organização da justiça em Portugal.

 

Quanto à justiça administrativa, em sentido material e processual, que se desenvolve após a Revolução de 1974, pode dizer-se que é uma justiça administrativa renascida.

 

O instituto da acção pública, mantido na estrutura jurídico-constitucional portuguesa apesar da razão que o fez nascer se ter perdido, readquire uma nova importância, recuperando o sentido de defesa da legitimidade do poder que, longe no tempo, se detecta na acção do Chanceler-Mor, «medianeiro entre o Rei e o povo» – ao Ministério Público compete «defender a legalidade democrática» (artigo219.º, n.º1, da Constituição; cf.artigo69.º, n.º1 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais), através da interposição de recurso de actos administrativos e de regulamentos ilegais junto dos tribunais administrativos.

 

Estreitamente ligada à nova era dos tribunais administrativos encontra-se a consagração, no artigo20.º, n.º1 da Constituição, do direito de acesso à tutela jurisdicional, concretizado, na esfera da acção administrativa, nos n.os4 e 5 do artigo268.º do diploma fundamental. Por seu intermédio, amplia-se o contencioso administrativo de natureza subjectiva, o contencioso das acções administrativas – acção de reconhecimento de direitos e interesses legítimos, acções sobre contratos, acções de responsabilidade da Administração –, que conduzem a uma jurisdição plena, numa certa ideia de retorno às origens do «contencioso», identificado com a matéria envolvendo lesão de direitos. A configuração constitucional dos tribunais administrativos e fiscais como uma jurisdição comum em matéria de litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais (artigo212.º, n.º3, da Constituição) reforça essa ideia192.

 

A tutela jurisdicional efectiva foi enriquecida na jurisdição administrativa com a revisão constitucional de 1997. Para além do recurso de anulação de actos administrativos e da acção para o reconhecimento de direitos e interesses legalmente protegidos, pela primeira vez consagrados na Constituição lado a lado, impedindo interpretações de subordinação de um meio processual a outro (artigo 268.º, n.º 4), é agora a vez do contencioso das normas regulamentares ser garantido constitucionalmente (artigo268.º, n.º5). Ao mesmo tempo, a Constituição permite ao tribunal condenar a Administração à prática de actos devidos, desde logo os que têm o seu conteúdo pré-fixado na lei, e, finalmente, consagra o princípio da protecção cautelar adequada, o que autoriza o tribunal administrativo a usar meios não especificados de protecção de direitos e interesses legalmente protegidos, colmatando, assim, certas deficiências decorrentes da acção dos meios jurisdicionais.

 

Por outro lado, o campo da responsabilidade extracontratual da Administração tem-se vindo a ampliar extraordinariamente, em particular na área das omissões administrativas ilícitas, cuja determinação implica a prévia construção de um dever jurídico de agir.

 

Consciente desta realidade, a jurisprudência recente do Supremo Tribunal Administrativo vem abrindo novas sendas na área das providências cautelares – seja no quadro da suspensão da eficácia do acto administrativo193, seja no reconhecimento de providência cautelar inominada194 –, procurando soluções mais conformes à actual compreensão dos valores fundamentais – casos da afirmação de um direito autónomo dos interessados à informação195 e da ampliação do meio processual acessório da intimação para consulta de documentos ou passagem de certidões196 –, ensaiando caminhos criativos de interpretação de normas – inversão do ónus da prova na acção de responsabilidade extracontratual da Administração por actos ilícitos e culposos197 e autonomia da acção de responsabilidade da Administração no âmbito do artigo7.º do Decreto-Lei n.º48051, de 21 de Novembro de 1967198 –, por forma a dar cumprimento à realização da justiça.

 

Mas a abertura constitucional para novos meios de defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, que perfeitamente se integra na linha justicialista da tradição portuguesa, e a anunciada legislação ordinária, que vai desenvolver e concretizar em fórmulas processuais o conteúdo das normas constitucionais, exigem dos tribunais administrativos e do seu órgão de cúpula, o Supremo Tribunal Administrativo, especiais cautelas, a fim de não subverter o princípio da separação de poderes, trave-mestra do Estado de Direito e garante da liberdade do homem.

 

Embora toda a administração traduza realização do direito – não há, num Estado de Direito de Justiça, zonas de acção administrativa à margem do direito – nem toda a administração está sujeita a controlo dos tribunais. A área justiciável da administração cobre só uma parte dessa actividade. A outra, que envolve a «realização dinâmica do interesse público»199, que apela a momentos intencionais de realização do direito, não está sujeita à fiscalização dos tribunais200, sob pena de estes se substituírem à Administração.

 

Aqui reside o grande desafio teórico dos tribunais administrativos e, em particular, do Supremo Tribunal Administrativo dos anos que se avizinham.

 

Desafio que acresce a um outro, agora consagrado constitucionalmente (artigo20º, n.os 4 e 5): de nada vale proclamar mais e melhores garantias jurisdicionais do cidadão e invocar uma jurisprudência administrativa correcta e sensata, se ela não chega a horas, se os processos levam muito mais tempo a decidir do que aquele que a justiça impõe.

 

 

174 Sobre a expressão Estado de Direito de Justiça que evita os equívocos da expressão Estado de Justiça, António Castanheira Neves, O instituto dos assentos e a função jurídica dos Supremos Tribunais, Coimbra, 1983, p.17, nota46.

 

175 Após a Revolução, a Lei n.º3/74, de 14 de Maio, que definiu a estrutura constitucional transitória, preceituava, no artigo18.º, n.º1, que as «funções jurisdicionais serão exercidas exclusivamente por tribunais integrados no Poder Judicial». Como os n.os2 e 3 não exceptuassem a situação dos tribunais administrativos, tal como estavam concebidos sob a Constituição de 1933, David Teotónio e Pegado Liz defenderam a inconstitucionalidade de «todos os tribunais administrativos ou não judiciais». Nova Democracia Portuguesa – Lei Fundamental, Lisboa, Maio de 1974, pp.46 e 47, nota51. A dúvida seria eliminada com o n.º3 do artigo212.º da Constituição de 1976.

 

Notas:

 

176 Ver José Joaquim Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Coimbra, 1993, p.813.

 

177 Cf., também, quanto aos tribunais do trabalho, o artigo85.º da Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais, aprovada pela Lei n.º82/77, de 6 de Dezembro.

 

178 Direito Administrativo, vol.IV, 1988, pp.105 ess e 219 e ss.

 

179 O Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais entrou em vigor em 1 de Janeiro de 1985.

 

180 A Lei de Processo nos Tribunais Administrativos entrou em vigor em 1 de Outubro de 1985.

 

181 As suas normas aplicam-se também ao julgamento dos processos nas auditorias administrativas.

 

182 As auditorias administrativas tinham também poucos processos– enquanto na Auditoria Administrativa do Porto entravam entre quarenta a sessenta processos por ano, na de Lisboa entravam de cinquenta a setenta processos por ano.

 

183 A primeira secção vira aumentado de cinco para seis o número de juízes pelo Decreto-Lei n.º699/73, de 28 de Dezembro.

 

184 A transferência de competências não resolveu o problema do excesso de tarefas do conjunto. Transferiu sobrecargas. Por isso, Diogo Freitas do Amaral, desde 1980, defende a criação do Tribunal Central Administrativo. No Governo de Sá Carneiro foi apresentada à Assembleia da República uma proposta de criação de um Tribunal Central Administrativo, de segunda instância, situado no escalão intermédio entre os tribunais de círculo e o Supremo Tribunal Administrativo, o que só alguns anos depois aconteceu – cf. Decreto‑Lei n.º229/96, de 29 de Novembro. Ver Diogo Freitas do Amaral, «A evolução do Direito Administrativo em Portugal nos últimos dez anos», in Contencioso Administrativo, Braga, 1986, p.18.

 

185 O presidente do Supremo Tribunal Administrativo é coadjuvado por três vice-presidentes, eleitos de modo e por período idêntico ao previsto para aquele (artigo18.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais).

 

186 Em geral, sobre os princípios orientadores do Estatuto, Rui Machete, «O Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais», in Estudos de Direito Público e Ciência Política, Fundação Oliveira Martins, 1991, pp.394 e ss.

 

187 É o caso do julgamento dos recursos dos actos do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais ou do seu presidente, bem como dos pedidos de suspensão de eficácia desses actos (artigo24.º, d)).

 

188 O artigo 1.º da Lei n.º4/86, de 21 de Março, alterou a redacção de «benefícios fiscais» para «questões fiscais».

 

189 Esta matéria é transferida da primeira para a segunda secção no que respeita aos actos do Governo e seus membros; quanto aos actos dos Governos Regionais e respectivos membros, é recebida pela primeira vez nesta secção, em virtude destes órgãos terem sido criados pela Constituição de 1976.

 

190 O artigo 1.º da Lei n.º4/86, de 21 de Março, alterou a expressão «benefícios fiscais aduaneiros» para «questões fiscais aduaneiras».

 

191 Ver artigo209.°, n.°3, da Constituição, após arevisão de 1997 – anterior artigo211.°, n.°3.

 

192 Dando conta da acentuação progressiva da natureza subjectiva do contencioso administrativo, Vasco Pereira da Silva, Em busca do acto administrativo perdido, Coimbra, 1996.

 

193 Acórdão STA (primeira secção) de 17‑7‑1991 (processo n.º29679).

 

194 Acórdão do STA (primeira secção) de 7‑3‑1996 (processo n.º39438).

 

195 Acórdão do STA (primeira secção) de 2‑5‑1996 (processo n.º40120).

 

196 Acórdão do STA (primeira secção) de 11‑3‑1997 (processo n.º41855).

 

197 Acórdão do STA (primeira secção) de 18‑5‑1993 (processo n.º31867).

 

198 Acórdão do STA (primeira secção) de 27‑2‑1996 (processo n.º23058).

 

199 José Carlos Vieira de Andrade, «O Ordenamento Jurídico Administrativo Português» in Contencioso Administrativo, Braga, 1986, p. 48.

 

200 Embora esteja sujeita a outro tipo de controlos, nomeadamente do Provedor de Justiça, dos órgãos políticos, da opinião pública em geral.

 

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