II. O TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DO CONSELHO DE ESTADO

 

2.1. O primeiro ano de actividade. O Tribunal Administrativo do Conselho de Estado reinicia, assim, as suas funções em 29 de Novembro de 1848, em instalações que provisoriamente lhe foram cedidas pelo Ministério do Reino.

 

Logo no ano seguinte, são-lhe atribuídas novas funções, agora na área do «contencioso administrativo da Fazenda Pública».

 

Com efeito, por Carta de Lei de 9 de Julho de 1849, o Governo é autorizado a proceder à reforma da organização do serviço da Fazenda e o Decreto de 10 de Novembro do mesmo ano estabelece a referida reforma. Nela se concedem «as atribuições contenciosas até agora exercidas pelo Tribunal do Tesouro Público» à Secção do Contencioso do Conselho de Estado (artigo 49.º) – o Tribunal do Tesouro Público, composto pelos Directores-Gerais das Contribuições e Impostos, das Alfândegas e Contribuições Indirectas, da Tesouraria e da Contabilidade, fica organizado como órgão consultivo do Ministro da Fazenda (artigo 9.º). Esta reforma do Ministério da Fazenda mantém o recurso dos acórdãos do Tribunal de Contas para o Conselho de Estado, desde que nele se invoque violação de lei ou preterição de formalidades essenciais (artigo 21.º, 2.º), a exemplo do que se previa no regulamento do Conselho de Estado de 1845 (artigo 31.º, 5.º) e no regulamento do Tribunal do Conselho Fiscal das Contas, também de 1845 (artigo 55.º).

 

Desenvolvendo o disposto no Decreto de 10 de Novembro de 1849, o Decreto de 29 de Dezembro do mesmo ano preceitua que tanto os recursos interpostos «por parte dos colectados», para «anulação ou redução da quota no lançamento ou repartição das contribuições directas do Estado, como por parte da Fazenda Nacional, para aumento da mesma quota, serão interpostos para os Conselhos de Distrito e por eles decididos com recurso para o Conselho de Estado, na conformidade do Código Administrativo, artigo 280.º pr. e n.º 5» (artigo 1.º).

 

O mesmo diploma prevê que as questões sobre contratos, arrematações ou «outros actos análogos» entre a Fazenda Pública e os contraentes e, em geral, quaisquer questões contenciosas não especificadas devem ser resolvidas pelo Conselho da Direcção-Geral com recurso para o Conselho de Estado (artigo 7.º).

 

Em suma, no final de 1849, o Conselho de Estado, para além de órgão político consultivo e de órgão consultivo da então chamada administração pura, é ainda órgão consultivo supremo em matéria de contencioso administrativo e de contencioso financeiro, seja na área das contribuições e impostos, seja na área do julgamento das contas.

 

Ao longo do primeiro ano de actividade – 1849 – terão sido publicados no Diário do Governo dezoito «Resoluções» do Conselho de Estado sobre contencioso administrativo, que José Silvestre Ribeiro coligiu e anotou56.

 

Na primeira resolução, o recurso é de um acto de Governo, e foi rejeitado por não conter matéria contenciosa; na segunda, decidiu-se sobre um conflito negativo de competências entre autoridades administrativas; na terceira, o Conselho de Estado deu provimento ao recurso interposto de decisão do Conselho de Distrito e, na quarta, rejeitou o recurso de um acórdão do Conselho de Distrito por extemporaneidade. Na quinta resolução, não só revogou o acórdão do Conselho de Distrito como ordenou ao Governador Civil que, usando os meios legalmente previstos, obrigasse a Câmara Municipal em causa a prestar contas, exigindo as competentes responsabilidades. Na sexta, o Conselho de Estado declarou sem efeito, em relação aos recorrentes, a disposição de uma postura, impondo-lhes todavia a sujeição à fiscalização das autoridades competentes. Quanto à sétima, diz respeito a um recurso rejeitado por não conter matéria contenciosa, pondo a oitava termo a um conflito de competências entre entidades administrativas e judiciárias. Na nona resolução, o Conselho de Estado considerou que o Governador Civil tem de decidir em relação a matéria cuja competência lhe foi legalmente atribuída e na décima declarou não tomar conhecimento do recurso por este não estar previsto para aquela situação. Na décima primeira resolução, o Conselho de Estado negou provimento ao recurso por inexistência de conflito entre autoridades administrativa e judicial e, na décima segunda, confirmou o acórdão do Conselho de Distrito, de que se recorreu. Decidiu a décima terceira rejeitar o recurso por extemporaneidade e a décima quarta desatender o recurso de um acórdão do Conselho de Distrito que, também por extemporaneidade, havia rejeitado um recurso interposto por moradores do Concelho. A décima quinta resolução deu provimento ao recurso de um acórdão do Conselho de Distrito que desatendeu o recurso de um rendeiro em matéria de imposto para sustentação dos expostos e não só revogou a decisão recorrida como determinou que se obrigasse a proprietária a pagar metade da colecta. A décima sexta resolução diz respeito a um recurso de acórdão do Conselho de Distrito que não deu provimento ao pedido de um médico que invocou o direito ao pagamento de ordenado. A resolução revogou o acórdão recorrido e ordenou ao Governador Civil que cumprisse e fizesse cumprir o artigo 229.º, n.º 11, do Código Administrativo, e pagasse o ordenado devido ao médico. Finalmente, a décima sétima resolução negou provimento ao recurso de acórdão do Conselho de Distrito que desatendeu um recurso em que os recorrentes se insurgiam contra o montante da côngrua arbitrada a um padre, o mesmo acontecendo na décima oitava, em que a falta de provimento se ficou a dever à ausência de «fundamento justo».

 

Do elenco das resoluções deste primeiro ano de vida do Conselho de Estado enquanto Tribunal Administrativo resulta, de um lado, que o maior número de questões aí suscitadas e resolvidas diz respeito a conflitos de competências ou de jurisdições; de outro, que é questão candente a de saber o que é «matéria contenciosa» e, logo, susceptível de recurso; de outro ainda, não terem as resoluções de provimento dos recursos em matéria contenciosa somente conteúdo anulatório, porquanto determinam concretas medidas de actuação às partes envolvidas; finalmente, que as consultas do Conselho de Estado sempre foram homologadas pelo Governo, não sendo nunca posta em causa a sua autoridade.

 

É natural que as questões de conflitos de competências ou de jurisdições, positivos ou negativos, floresçam nesta época.

 

Com efeito, a separação de poderes, particularmente os poderes judicial e administrativo, está a dar os primeiros passos, não sendo de admirar as hesitações e as dúvidas que o desenrolar da vida quotidiana levanta. Além disso, e quanto às competências dos diferentes órgãos administrativos, o rápido evoluir organizatório, acompanhado de sucessivas alterações legislativas e regulamentares, cria dificuldades inerentes à determinação das competências.

 

Aliás, é neste plano que se coloca a questão da qualificação do que deva ter-se por matéria contenciosa administrativa, recorrível para a Secção do Contencioso do Conselho de Estado.

 

Para Justino António de Freitas, o primeiro lente da cadeira de Direito Administrativo da Universidade de Coimbra a deixar texto escrito das suas lições57, a actividade administrativa desenvolve-se em duas grandes áreas: a graciosa e a contenciosa. A primeira está ligada ao exercício de um poder «discricionário, inteligente e livre», ao passo que a segunda ao exercício de um poder «regulado, passivo e dominado pela lei», que o mesmo é dizer, limitado pela existência de direitos dos cidadãos, uma vez que a lei se caracteriza materialmente, para este autor, pela definição de direitos individuais58. A administração graciosa, também apelidada «pura», «activa» ou «discricionária», corresponde a esse poder livre, por definição não jurídico, e a administração contenciosa, igualmente chamada «passiva» ou «vinculada», corresponde ao poder «dominado pela lei», nessa medida essencialmente jurídico. Estão extremados os campos de actuação da acção administrativa: um não jurídico ou de liberdade e outro jurídico ou de vinculação legal. À Secção do Contencioso do Conselho de Estado só devem chegar as matérias mencionadas por último. Quanto às matérias de administração pura, o recurso só pode interpor-se para o Governo.

 

Mais. Restringindo-se a lei à definição dos direitos e liberdades individuais, a lesão destes pela Administração implica violação de lei e, logo, um conflito jurídico. A partir daqui, Justino de Freitas especifica que a jurisdição contenciosa administrativa exige três condições: um acto especial ou facto da administração, a invocação de lesão de um direito subjectivo por parte do particular e a sujeição do acto ou facto a norma de direito administrativo59.

 

O contencioso administrativo identifica-se, assim, com a lesão de direitos individuais pela Administração, susceptível de desencadear uma reacção por parte dos particulares lesados60; a seu lado, a matéria graciosa identifica-se com a ofensa de interesses por parte da Administração, no âmbito do exercício do poder discricionário. É neste enquadramento que irá autonomizar-se um material diferente, um tertium genus, que não coincide nem com a lesão de direitos individuais, apesar de traduzir ofensa de lei, nem com o exercício do poder discricionário, porque envolve ofensa de lei. Esse tertium genus identifica-se com a ofensa da própria lei pela Administração, a lei que atribui competência a um órgão da Administração, que lhe define procedimentos, que comete uma atribuição a uma pessoa colectiva pública, sem que reconheça concomitantemente um direito subjectivo a um qualquer particular.

 

O tertium genus de que se fala nasce com o alargamento da matéria legislativa para além da definição de direitos individuais, porquanto envolve a definição de atribuições e competências, formas e procedimentos administrativos, o que possibilita, de um lado, a restrição da matéria discricionária da Administração e, de outro, a violação da lei não acompanhada da afectação de direitos individuais.

 

Colocada ao serviço da correcta realização das tarefas administrativas e não já da defesa estrita de posições jurídico-subjectivas dos particulares, a lei exige ser salvaguardada e garantida. Para atingir esse objectivo, o sistema jurídico português considerou serem os órgãos que julgam o «contencioso administrativo» os órgãos ideais para a sua defesa e delineou um meio de reacção processual específico, desencadeado por órgãos estaduais próprios – agentes do Ministério Público, actuando como defensores da lei, assumindo as funções dispersas no Antigo Regime pelo Chanceler do Reino e pelos oficiais encarregados da execução dos actos de autoridade régia61. O fundamento teórico deste meio processual – acção pública – reside no facto de a Administração retirar a sua razão de existir no contexto estadual da realização das finalidades que a lei garante, das competências que distribui por órgãos, de procedimentos que entende serem os mais correctos para alcançar os objectivos.

 

A primeira referência legal à defesa da lei administrativa, independentemente da defesa de direitos individuais, consta do Código Administrativo de 183662, mas é no Regulamento do Conselho de Estado que a questão é expressamente colocada, apresentando-se, lado a lado, «os recursos interpostos das decisões administrativas em matéria contenciosa» e «os recursos que se interpuserem por incompetência e excesso de poder de quaisquer autoridades administrativas» – artigo 31.º, n.os 1 e 3 do Regulamento de 16 de Julho de 184563.

 

E porque, em qualquer dos casos, se coloca uma questão de «sanção» da actuação administrativa, pela qual o Governo globalmente responde perante o monarca e perante as Cortes, é atribuída aos Ministros, sob as vestes de agentes do Ministério Público, a faculdade de, «por meio de relatórios» dirigidos ao Presidente do Conselho de Estado, interporem aqueles recursos «assim em matéria contenciosa como por incompetência ou excesso de poder» (artigo 94.º do Regulamento do Conselho de Estado) – acção pública.

 

É, assim, interessante verificar que, diferentemente do que sucede em França, o ordenamento jurídico português não reconhece às autoridades administrativas e, consequentemente, aos ministros, competência para serem «juízes» das suas próprias actuações, porquanto não lhes atribui competência revogatória em matéria contenciosa ou de violação da lei – o sistema do ministre-juge não é, pois, conhecido em Portugal. Além disso, e também diferentemente do que sucede em França, o ordenamento jurídico português, na linha do direito antigo, abre caminho a uma defesa autónoma da lei, através do recurso à acção pública.

 

Mas o ordenamento jurídico português, embora expressamente a lei o não refira, permitiu uma interpretação por parte da doutrina e da jurisprudência que possibilita aos particulares lesados nos seus direitos o recurso de actos administrativos invocando incompetência ou excesso de poder. Atradição portuguesa, patente nos longínquos embargos de nulidade e nos embargos de Chancelaria64, abre à iniciativa dos particulares lesados um recurso de natureza pública, em defesa, além do mais, da correcção jurídica da acção administrativa.

 

Em suma, por intermédio da acção pública e do recurso interposto para o Conselho de Estado pelos particulares lesados nos seus direitos, o sistema da justiça administrativa tem, em Portugal, uma evolução distinta da francesa, porquanto neste sistema é patente a confusão entre o «direito subjectivo» e o «interesse» e, em Portugal, estas realidades não se confundem. Como Justino António de Freitas assinalou, «as duas palavras interesse e direito são a chave da competência administrativa»65.

 

Debruçando-se sobre a justiça administrativa portuguesa da época, Vittorio Emmanuel Orlando pode, por isso, dizer ser esta uma justiça suigeneris: está longe da francesa porque não confunde direitos subjectivos com interesses e está longe da italiana porque não são os tribunais comuns que resolvem as questões envolvendo lesão de direitos por parte da administração66.

 

Ao que se acrescenta: a justiça administrativa portuguesa é não só suigeneris como, por força da acção pública, mantém uma originalidade que se prende com uma tradição velha de séculos.

 

A confusão entre interesses e direitos, patente na justiça administrativa francesa, só irá instalar-se em Portugal ao longo do século xx67. Além disso, sendo a acção pública e a defesa da actuação da Administração aliada à defesa de direitos individuais os motores do recurso por incompetência ou excesso de poder – e não, como em França, a ofensa de interesses legítimos –, a capacidade de expansão evolutiva deste meio de garantia da lei administrativa é diminuta. Ao longo do primeiro ano de actividade do Tribunal Administrativo do Conselho de Estado, nunca este meio de garantia foi posto em funcionamento.

 

Registe-se, ainda, que sendo os recursos de actos administrativos para o Conselho de Estado interpostos por particulares lesados nos seus direitos subjectivos – fora o caso da acção pública e, a partir do Código Administrativo de 1878, o da acção popular –, não surpreende o facto de, ao contrário do que acontece na justiça administrativa francesa, o Conselho de Estado ir além da mera anulação dos actos em recurso, impondo ou proibindo concretas medidas aos órgãos administrativos. Só nos recursos por incompetência ou excesso de poder a lei circunscreve os poderes do Conselho de Estado – «nestes recursos… só pode conhecer da incompetência ou excesso de poder e não deliberar sobre a questão principal» (artigo93.º, § único do Regulamento do Conselho de Estado).

 

Finalmente, a sistemática homologação das consultas do Conselho de Estado, em matéria contenciosa administrativa, fica a dever-se, de um lado, à reconhecida autoridade dos seus conselheiros, e, de outro, ao facto de a presidência da Assembleia Geral do Conselho de Estado pertencer ao Rei (artigo 21.º do citado Regulamento), cabendo a presidência da Secção do Contencioso Administrativo a conselheiro por este nomeado (artigo36.º do mesmo Regulamento).

 

2.2. A evolução da actividade do Tribunal Administrativo do Conselho de Estado. Findo o primeiro ano de actividade, logo o Conselho de Estado conhece novo regulamento, aprovado em 9 de Janeiro de 1850, o qual se limitou a aperfeiçoar o articulado de 1845. O Conselho de Estado, funcionando na Secção do Contencioso Administrativo, começa então um período de calmia, no quadro do Código Administrativo de 1842, de Costa Cabral, que se mantém em vigor até meados dos anos sessenta, da Lei de 3de Maio de 1845 e do recém-aprovado Regulamento.

 

As suas funções, recorde-se, não se circunscrevem ao contencioso administrativo. Alargam-se ao contencioso fiscal e aduaneiro, como resulta da atribuição da matéria contenciosa do Tribunal do Tesouro Público à Secção do Contencioso Administrativo do Conselho de Estado, por força do artigo49.º do Decreto de 10 de Novembro de 1849 e dos artigos 1.º e seguintes do Decreto de 29 de Dezembro de 1849 – o Tribunal do Tesouro Público continua com competências consultivas em matérias puramente administrativas (artigo 9.º do Decreto de 10 de Novembro). E ampliam-se ainda ao contencioso das contas, como resulta claramente do Regulamento do Tribunal de Contas de 27 de Fevereiro de 1850 (artigos 70.º-73.º), criado pelo Decreto de 10 de Novembro de 1849 (artigo 10.º).

 

No âmbito do contencioso administrativo, o prazo de recurso para o Conselho de Estado é curto – dez dias após a notificação da decisão, se o recorrente residir em Lisboa, e trinta dias se residir fora mas no continente (cf. artigos 48.º e 93.º do Regulamento do Conselho de Estado) –, embora seja fixado um prazo mais longo – um ano – para a interposição do recurso dos Ministros, «a bem da observância da lei e do interesse geral e público do Estado» (artigo 94.º, § 1.º). A interposição do recurso para o Conselho de Estado não suspende os efeitos do acto em recurso, mas a lei prevê a possibilidade de suspensão, com fundamento na ausência de dano para o Estado na demora da execução ou com fundamento em dano irreparável para o cidadão, resultante da execução (artigo 46.º).

 

Se o recurso do acto administrativo não é interposto no prazo legal, a legalidade do acto consolida-se na ordem jurídica: o Conselho de Estado não pode legalmente debruçar-se sobre esse acto e nem o órgão administrativo que o emanou nem o seu superior hierárquico o podem revogar, pois a Administração activa não tem competência revogatória em matéria contenciosa ou de violação de lei.

 

A categoria da nulidade absoluta em direito administrativo só muito mais tarde, em pleno século xx, concretamente por força do Decreto sob consulta de 18 de Junho de 1921 do Supremo Tribunal Administrativo, virá a ser reconhecida, permitindo-se o recurso de actos administrativos sem dependência de prazos. A invocação, de natureza jurisprudencial, será saudada entusiasticamente por João Maria Tello de Magalhães Collaço que considera este decreto «notável»68. Só a partir daqui passa a ser possível distinguir, dentro da invalidade do acto administrativo, a nulidade da anulabilidade.

 

Infelizmente, porém, esta jurisprudência não teria seguimento. Em vez de continuar a firmar situações geradores de «nulidade absoluta», a jurisprudência administrativa deixou que o legislador considerasse esta categoria de invalidade como excepcional, sendo a anulabilidade a categoria‑regra.

 

Disse-se já que o Conselho de Estado não tem jurisdição própria: «por qualquer modo que o Conselho de Estado funcione, as suas deliberações serão reduzidas a formas de consulta, as quais somente obrigarão depois de resolvidas pelo Governo» (artigo 15.º da Lei de 3 de Maio de 1845)69.

 

Ora, até 1870, julga-se que só em um caso o Governo não homologou a consulta do Tribunal Administrativo do Conselho de Estado. Mais. Não só não homologou a consulta como decidiu sobre o fundo da causa, o que mereceu severa crítica da parte de José Silvestre Ribeiro70. A ausência de determinação legal sobre os poderes do Governo, em caso de não homologação, permitiu o comportamento governamental referido, o qual, porém, não fez carreira por se não ter renovado a situação71.

 

Questão que, na época, mereceu também controvérsia foi a de saber se os particulares podiam recorrer para o Conselho de Estado dos actos dos membros do Governo.

 

Para Justino de Freitas, tal não seria possível tão-somente porque, em seu entender, os actos ministeriais não afectam direitos individuais. Entende, por isso, que o recurso de actos ministeriais só é possível nos casos expressamente previstos na lei72. O Regulamento do Conselho de Estado parece, porém, admitir esse recurso ao mencionar que não fica sujeita a prazo a resposta ou informação dos Ministros (artigo70.º, §2.º). Quanto a José Silvestre Ribeiro, afirma não haver «na lei imunidade, privilégio, prerrogativa que isente os ministros de representarem papel de recorridos». Epergunta coloquialmente: «recursos contra os ministros e secretários de Estado?… Sim – e que dúvida?»73. No mesmo sentido se pronuncia Martens Ferrão, para quem todos os actos administrativos que ferem os direitos dos particulares são matéria contenciosa e podem ser impugnados por meio de recurso contencioso e desta regra geral não são excluídos os actos dos ministros que são os primeiros funcionários administrativos, salvo disposição em contrário74.

 

Aflorando o que parece ser um princípio geral, o artigo 34.º do Decreto de 14 de Abril de 1869 dispõe que das decisões do Ministro da Fazenda se pode recorrer para o Conselho de Estado, por incompetência ou excesso de poder, o mesmo acontecendo implicitamente nos artigos 5.º e 6.º do Decreto de 29 de Dezembro de 1849, no artigo 47.º do Decreto de 31 de Dezembro de 1852, no artigo 16.º da Lei de 22 de Junho de 1866 e no artigo 43.º do Decreto de 1 de Julho de 1867, que reorganiza o Ministério da Fazenda75.

 

Quanto à jurisprudência do Conselho de Estado, registe-se que nunca o recurso de um acto administrativo ministerial é rejeitado pelo simples facto de o acto em causa ser praticado por um Ministro. Os recursos são rejeitados por não envolverem matéria contenciosa, susceptível de análise pelo Conselho de Estado76.

 

Para além dos actos dos Ministros de Estado, recorre-se para o Conselho de Estado, funcionando em Secção – Secção do Contencioso Administrativo –, dos actos dos Governadores Civis e dos Conselhos de Distrito, funcionando como órgãos deliberativos77. Igualmente se recorre das decisões, proferidas em matéria contenciosa, dos Conselhos de Distrito, funcionando como tribunais administrativos.

 

Com o rodar dos anos, o Conselho de Estado, funcionando na Secção do Contencioso Administrativo, foi desenvolvendo a sua actuação sem contestação.

 

Do ponto de vista doutrinário, Justino António de Freitas faz o aconchego teórico dessa acção, ensinando na Universidade de Coimbra que «aadministração não cessa de administrar ainda quando estatui sobre matéria contenciosa; a jurisdição que exerce é o complemento da acção administrativa»78.

 

E é neste desenvolvimento sem sobressaltos que, por Decreto de 9 de Junho de 1870, o Governo autonomiza, no âmbito do Conselho de Estado, a Secção do Contencioso Administrativo, o Tribunal Administrativo do Conselho de Estado, separando-a do que irá continuar a ser o órgão de consulta política do Rei e seu Governo, na linha do conselho régio do direito antigo.

 

Em certa medida, dá-se razão à corrente de opinião que, em 1845, na discussão a propósito da organização do Conselho de Estado, defendera a criação de um órgão independente para a resolução das questões do contencioso administrativo, por serem diferentes das questões de natureza política, exigindo um perfil de conselheiro distinto. A esse propósito, o relatório que acompanha o Decreto de 9 de Junho de 1870 considera que se tem privilegiado, na escolha dos conselheiros de Estado, o perfil de homem político – «as nomeações têm recaído principalmente nas sumidades políticas» –, o que prejudica a boa resolução das questões administrativas – «com prejuízo das questões administrativas». Impõe, por isso, «a boa razão», afirma-se no mesmo relatório, «separar completamente o que de si próprio é distinto e diferente».

 

O problema financeiro – maiores despesas para as finanças públicas resultantes da criação de um órgão novo, um tribunal – é facilmente ultrapassado, e com vantagem para as finanças públicas79.

 

Com efeito, as funções dos Conselheiros de Estado passam a ser consideradas gratuitas, «como foram durante séculos, já porque o trabalho não é de ordem daqueles que necessitem de retribuição, já porque foi costume tradicional o considerar-se que a suprema honra que lhe anda anexa era superior à de qualquer estipêndio». Por outro lado, e quanto ao novo tribunal, fica composto por apenas cinco conselheiros – um Presidente e quatro vogais – cujo vencimento desce de 2.000$00 para 1.600$00 réis anuais, sendo assim igualado ao dos vogais do Supremo Tribunal de Justiça e do Tribunal de Contas. Finalmente, como as atribuições da secção puramente administrativa do antigo Conselho de Estado passam para o Procurador-Geral da Coroa e da Fazenda e seus ajudantes, «até que se regule completamente este serviço» (artigo6.°), da reforma organizatória empreendida pelo Decreto de 9 de Junho de 1870 e apesar da autonomização orgânica, resulta, como também se afirma no relatório, «uma economia de 13.000$00 réis, cifra redonda», por ano.

 

Parece, assim, terem também as razões de índole financeira sido determinantes da criação do Supremo Tribunal Administrativo.

 

Recorde-se brevemente que o período do Tribunal Administrativo do Conselho de Estado, que se analisou, corresponde ao período da «regeneração» política. Esta teve no Marquês de Saldanha o seu líder político e em Fontes Pereira de Melo o seu executor. Ora, a política desenvolvimentista de Fontes Pereira de Melo teve custos financeiros sérios e grande contestação política.

 

Pensada inicialmente para ser suportada por capitais internos, cedo se verificou tal não ser possível, sendo necessário o recurso a empréstimos externos. Em 1855, em Londres, Fontes Pereira de Melo, então Ministro da Fazenda, conseguiu a indispensável credibilidade europeia. Ao mesmo tempo, e a nível interno, aumenta a carga fiscal, particularmente dos impostos indirectos, sobre o consumo.

 

A depressão mundial de 1856-1857 faz-se também sentir em Portugal: o desemprego, a fome e as epidemias alastram. Por sua vez, o fluxo migratório para o Brasil acentua-se. A nível político, os governos sucedem-se, procurando D.PedroV uma paz difícil de encontrar. Do ponto de vista económico, menciona-se a extinção do morgadio – Maio de 1863 – e a reorganização do crédito hipotecário – Julho de 1863. Em estudo está a reforma fiscal. Perante esta reforma, o descontentamento popular alastra em 1867 e a revolta da Janeirinha, que ocorre no Porto, em 1868, derruba o Governo.

 

O ano de 1867 é, porém, um ano importante do ponto de vista jurídico-político. Além da abolição da pena de morte para os crimes civis –Lei de 1 de Julho de 1867 –, entra em vigor o Código Civil, em preparação pelo Conde de Seabra desde 1850, e aprova-se um novo Código Administrativo, de grande apuro técnico, preparado por Justino António de Freitas.

 

A política da Regeneração procurara desenvolver os sectores produtivos e simplificar, racionalizando, o intercâmbio de produtos – em 1852 é introduzido o sistema métrico decimal e, em 1868, dá-se a unificação dos pesos e medidas. Melhora-se o sistema de crédito e das instituições bancárias – em 1868 há treze bancos em Portugal; o telégrafo eléctrico, inaugurado em 1857, tem, dez anos mais tarde, um número superior a cem estações em funcionamento; a rede de estradas amplia-se e o mesmo se diga das linhas férreas.

 

Política e financeiramente, porém, o país vive um momento difícil.

 

É neste contexto que o Supremo Tribunal Administrativo conhece a luz do dia e não admira que, além do mais, corresponda ao desejo de, por seu intermédio, o país economizar cerca de 13.000$00 réis anuais

 

56 Resoluções do Conselho de Estado na Secção do Contencioso Administrativo, vol.I, Lisboa, 1854; vol.IV, Lisboa, 1856.

 

57 Instituições de Direito Administrativo Portuguez, Coimbra, 1.ªed., 1857 e 2.ªed., 1861.

 

58 Ob. cit., 2.ªed., pp.113-114.

 

59 Ob. cit., 2.ªed., pp.114-115.

 

60 Marcello Caetano, referindo-se aos primeiros passos do regime jurídico-administrativo português, conclui ser «a violação de direitos subjectivos» a «característica essencial da matéria contenciosa, pertencendo o domínio dos simples interesses desprotegidos à Administração pura ou discricionária». «Sobre o papel da legitimidade das partes no Contencioso Administrativo Português», in Estudos de Direito Administrativo, Lisboa, 1974, p.14.

 

61 Maria da Glória Ferreira Pinto Dias Garcia, Da justiça administrativa…, pp.79‑94.

 

62 Ver artigo 82.º, §27, n.°1. Aqui se fala em casos de «violação de lei», acrescentando-se «Nestes casos e naqueles em que o objecto for contencioso…»

 

63 Cf. artigos 93.º e 94.º do mesmo Regulamento.

 

64 Para mais desenvolvimentos, Maria da Glória Ferreira Pinto Dias Garcia, Da justiça administrativa…, pp.110 e ss.

 

65 Instituições…, 2.ªed., p.114.

 

66 Teoria Giuridica della Guarentigie della Libertà, in Biblioteca di Scienze Politiche, Scelta collezione diretta da Attilio Brunialti, vol.V, Torino, 1890, p. 997.

 

67 Tenha-se presente que o Decreto sob Consulta de 22 de Junho de 1923 afirma ainda: «No Direito Público interno português, à parte a acção popular…, só o Governo e os agentes do Ministério Público têm legitimidade para debater nos tribunais administrativos e fazer modificar na parte contrária às leis do país os preceitos gerais de administração onde não haja, ou não se invoque legitimamente, ofensa de direitos individuais», in Diário do Governo, II.ªSérie, n.°7, de 9 de Janeiro de 1923.

 

68 Contencioso Administrativo (colecção de leis e regulamentos anotados), Coimbra, 1921, p. 237.

 

69 Apesar disso, sempre que tenha de se debruçar sobre matéria contenciosa o Conselho de Estado funciona como tribunal, pelo que o regime jurídico das suspeições se aplica aos seus conselheiros.

 

70 Resolução n.º43, citada por José Silvestre Ribeiro, in Resoluções…, vol.II, pp.33 e ss. Em 1873, em parecer de António Maria de Couto Monteiro, publicado na revista ODireito, ano5.°, p.559, referencia-se só existir, até ao momento, um caso de não homologação da Consulta do Conselho de Estado. Jacinto Perdigão tece considerações várias sobre os poderes do Governo em caso de não homologação de consultas do Conselho de Estado. Apontamentos de Direito, Legislação e Jurisprudência Administrativa e Fiscal, vol.I, Lisboa, 1883, p.68, nota 1.

 

71 A matéria seria decidida legislativamente no Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo aprovado em 25 de Novembro de 1886. O §1.º do artigo43.º resolve a questão dos poderes do Governo em caso de não homologação da consulta: «Quando, porém, o Governo não se conforme com a consulta ou com os fundamentos dela resolverá o assunto em conselho de ministros, ouvido o procurador geral da coroa em conferência com os seus ajudantes, por meio de decreto, enviado ao tribunal, em que se exponham claramente os motivos da divergência e as razões de decidir».

 

72 Instituições…, 2.ªed., 1861, pp.117-118.

 

73 Resoluções, tomoXV, 1868, pp.81 e 82.

 

74 Parecer publicado na Revista O Direito, ano2.º, 1870, pp.123 e ss.

 

75 Sobre estes exemplos, Martens Ferrão, ob. cit., loc. cit.

 

76 Cf. José Silvestre Ribeiro, Resoluções…, vol.I e IV, respectivamente, pp.1-11 e 15-20.

Seria interessante fazer um estudo evolutivo da jurisprudência do Conselho de Estado, mas tal mostra-se difícil, por implicar a análise dos Diários do Governo da época, onde os decretos sob consulta eram publicados. As colectâneas existentes são exíguas. A de José Silvestre Ribeiro cobre escassos nove anos (1849-1858). Em 1886 inicia-se nova colectânea que abrange o período de 1870-1883 – Colecção de Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo e, em 1890, inicia-se outra que cessa a sua publicação em 1924 – Colecção de Resoluções do Supremo Tribunal Administrativo.

 

77 Ver Código Administrativo Anotado, ed.oficial, 1863, pp.290, 292 e 298, em notas.

 

78 Instituições…, 2.ªed., 1861, p.113.

 

79 Registe-se que, por Decreto de 31 de Dezembro de 1868, e também por razões ligadas à redução de despesas, se diminuiu de doze para oito os conselheiros de Estado efectivos e de doze para dez os extraordinários.

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